Oικονομική διακυβέρνηση-ψηλαφώντας το "χαμένο" Σύνταγμα - Ι. Η φάση των πειραματικών αυτοσχεδιασμών (2010)

Στήριξη…Σε πρώτη την Ελλάδα την άνοιξη του 2010 {tip Επεξήγηση ::Απόφαση 2010/320, ΕΕ Λ 145 της 11.6.2010, που τροποποιήθηκε με τις αποφάσεις 2011/57, 2011/257 και 2011/486 και κωδικοποιήθηκε ήδη, βλ. υποσημ.13.} {/tip}, ακολουθούμενη λίγους μήνες μετά από την Ιρλανδία και την Πορτογαλία {tip Επεξήγηση ::Αποφάσεις 2011/77 της 7.12.2010, ΕΕ Λ 30 της 4.2.2011 και 2011/344/ΕΕ της 30.5.2011, ΕΕ Λ 159 της 17. 6.2011, σ. 88, αντίστοιχα, που τροποποιήθηκαν με τις πρόσφατες αποφάσεις 2011/827 και 2011/541, αντίστοιχα)} {/tip}, η ΕΕ χρειάστηκε να επέμβει επιδεικνύοντας "αλληλεγγύη" προς τα κράτη μέλη της Ευρωζώνης που δεν μπορούσαν πλέον να δανειστούν στις αγορές {tip Επεξήγηση ::Calliess, Perspektiven des Euro zwischen Solidaritat und Recht, ZEuS 2011, σ. 213 επ. (268επ.).}{/tip}. Αυτή η αλληλεγγύη εκδηλώθηκε πρώτα μέσω του Κανονισμού 407/2010 σχετικά με τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Χρηματοοικονομικής Σταθερότητας,{tip Επεξήγηση ::της 11.5.2010, ΕΕ Λ 118 της 12. 5. 2010. Αντίστοιχο νομοθέτημα προϋπήρχε για τα κράτη εκτός Ευρωζώνης.} {/tip} καθαρά "κοινοτικού" εργαλείου χρηματοδοτήσεως των αναξιοπαθούντων κρατών μέσω χορηγήσεως δανείων που μπορούν να εκδίδονται με την εγγύηση της ΕΕ (πρόγονο του ήδη ευρέως συζητούμενου κοινού ευρωομολόγου). Ως νομική βάση χρησιμοποιήθηκε το άρθρο 122, παρ. 2 ΣΛΕΕ, που προβλέπει χρηματοοικονομική βοήθεια της ΕΕ προς τα κράτη μέλη, όταν αυτή καθίσταται αναγκαία από γεγονότα πέραν του ελέγχου των ενισχυομένων κρατών. Ωστόσο ο κανονισμός αυτός αφορούσε ποσά περιοριζόμενα στο υπόλοιπο των διαθέσιμων ίδιων πόρων της Ενωσης, που δεν επαρκούσαν για την κάλυψη των σχετικών αναγκών. Γι' αυτό συνοδεύτηκε στην αρχή από διμερή δάνεια των κρατών της Ευρωζώνης προς την Ελλάδα (συντονιζόμενα από την Επιτροπή), που έδωσαν γρήγορα τη θέση τους στο διακρατικό Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοοικονομικής Σταθερότητας, οργανισμό ιδιωτικού δικαίου που ανελάμβανε τη χρηματοδότηση των κρατών σε δυσχερή θέση με δάνεια εγγυημένα από τα κράτη της Ευρωζώνης. Στους ευρωπαϊκούς θεσμούς ήρθε να προστεθεί και το ΔΝΤ, ως φορέας "τεχνογνωσίας" και "αξιοπιστίας" .

Οι ενέργειες αυτές επικρίθηκαν από πολλούς, ιδίως στην Βόρειο Ευρώπη (Γερμανία), ως αντίθετες στην λεγόμενη "no bail out - clause", όπως αντιλαμβάνονταν ορισμένοι την έλλειψη ευθύνης για τις υποχρεώσεις ενός κράτους μέλους εκ μέρους άλλων κρατών μελών ή της ίδιας της ΕΕ (άρθρο 125 ΣΛΕΕ) {tip Επεξήγηση :: Ruffert, Der rechtliche Rahmen fur gegenseitige Nothilfe innerhalb des Euro-Raumes (54. Bitburger Gesprache, 12/13.1.2011; Kube/Reimer, Grenzen des Europaischen Staibilisierungsmechanismus, NJW 2010, σ. 1912.}{/tip}. Ωστόσο, δεν αντίκεινται στο ίδιο το γράμμα του άρθρου αυτού, αφού ούτε τα κράτη ούτε η ίδια η Ενωση αναλαμβάνουν τα χρέη των ενισχυομένων κρατών. Απλώς, αποφασίζουν αυτοβούλως να συνδράμουν ad hoc τα κράτη μέλη που έχουν πρόβλημα με τα ποσά και υπό τους όρους που κρίνονται εκάστοτε απαραίτητοι, ενώ οι παλαιότεροι δανειστές των κρατών που αντιμετωπίζουν δυσχέρειες δεν αντλούν δικαιώματα ούτε από τους σχετικούς κανονισμούς ούτε από τις σχετικές αποφάσεις.

Εν πάση περιπτώσει, λόγω των σχετικών αμφισβητήσεων προβλέφθηκε η προσθήκη στο άρθρο 136 ΣΛΕΕ μιας παραγράφου που προβλέπει ότι τα κράτη της Ευρωζώνης θεσπίζουν σχετικό μηχανισμό στήριξης που ενεργοποιείται όταν αυτό απαιτείται για τη σταθερότητα του Ευρώ, διευκρινίζοντας έτσι το αυτονόητο, ότι δηλ. τα κράτη μέλη της Ευρωζώνης μπορούν να συνάψουν διακρατική συμφωνία μεταξύ τους {tip Επεξήγηση :: Βλ. κατ. ΙΙΙ}{/tip}. Στηριζόμενη και στην επιβεβαίωση της δυνατότητας αυτής υπογράφεται έτσι τώρα και νέα διακρατική συμφωνία μεταξύ των κρατών της Ευρωζώνης για την ίδρυση διεθνούς χρηματοοικονομικού μηχανισμού με το όνομα Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας, ο οποίος, με ολοένα αυξανόμενη δύναμη πυρός (ανάλογη με την κεφαλαιοποίησή του) θα μπορεί, πάντα υπό όρους που θα συμφωνούνται σε "μνημόνια"{tip Επεξήγηση :: Άρθρο 13 της σχετικής Συνθήκης, που παγιώνει έτσι την παρούσα πρακτική.} {/tip}, να παρεμβαίνει και στην πρωτογενή και στη δευτερογενή αγορά υπέρ των αναξιοπαθούντων κρατών {tip Επεξήγηση :: Κατά τα άρθρα 17 και 18 της σχετικής Συνθήκης.}{/tip}, συνεργαζόμενος και με την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, η οποία, λόγω του άρθρου 123 ΣΛΕΕ, μόνο στη δευτερογενή αγορά μπορεί να παρεμβαίνει (όπερ και πράττει). H σειρά αυτή των μέτρων καταδεικνύει την ύπαρξη ευρωπαϊκής αλληλεγγύης-προστασίας, μολονότι αυτή πολύ απέχει ακόμη από μια ομοσπονδιακού τύπου εξισορρόπηση των ανισοτήτων μεταξύ κρατών μελών {tip Επεξήγηση :: Έστω και αν ληφθούν υπόψη το Ταμείο Συνοχής, το Περιφερειακό και το Κοινωνικό Ταμείο και η Κοινή Αγροτική Πολιτική.}{/tip}.

Από όλα αυτά τα στοιχεία προκύπτει ότι η ΕΕ και η Ευρωζώνη ειδικότερα αισθάνονται την ανάγκη να εξασφαλίσουν την ομαλή λειτουργία και σταθερότητα της Ευρωζώνης, προκειμένου τα κράτη μέλη της να εξακολουθήσουν να συμμετέχουν σε αυτή με κοινό νόμισμα. Μολονότι δηλ. η ΕΕ (ή ορθότερα η Ευρωζώνη) δεν ευθύνονται "τυπικά" για τις υποχρεώσεις των κρατών μελών (βλ. αν.), τα βήματα που προαναφέρθηκαν καταδεικνύουν ότι γίνεται αντιληπτή η ανάγκη γενικότερης "εγγυήσεως" του συστήματος της Νομισματικής Ενωσης. Διαφαίνεται δηλ. μια "γενική αρχή" του ευρωπαϊκού δικαίου, η οποία είναι σιωπηρή ή τουλάχιστον άγραφη και τείνει να εξασφαλίσει τη διατήρηση του οικοδομήματος του Ευρώ, ανεξαρτήτως των λοιπών απαγορεύσεων της Συνθήκης {tip Επεξήγηση :: Triantafyllou, Garantenstellungen und staatliche Garantien in FS fur Scheuing, Nomos 2011, S. 758 επ. , 769 επ.}{/tip}.

Υπό όρους…Ωστόσο, αυτές οι εκφράσεις "αλληλεγγύης" ή "εγγυητικής θέσεως" εκ μέρους της ΕΕ και των μελών της Ευρωζώνης συνοδεύονται από όρους γενικής πολιτικής οι οποίοι επιβάλλονται, με ευθύ ή πλάγιο τρόπο, στα κράτη μέλη που προσφεύγουν στην ευρωπαϊκή χρηματοδότηση. Μετά τις όποιες διαβουλεύσεις προηγούνται με τους δανειστές (Επιτροπή, ΕΚΤ, ΔΝΤ), τα χρηματοδοτούμενα κράτη πρέπει να αποδεχθούν σκληρούς όρους οικονομικής πολιτικής, που τείνουν να εξασφαλίσουν την εξυγίανση των οικονομικών τους και την επιστροφή των δανείων. Οι όροι αυτοί περιλαμβάνονται στη συνέχεια σε μονομερείς αποφάσεις του Συμβουλίου των Υπουργών Οικονομικών, οι οποίες παραπέμπουν για τις λεπτομέρειες (και ιδίως για το χρονοδιάγραμμα) στα σχετικά πρωτόκολλα συμφωνιών ή μνημόνια που συνάπτονται μεταξύ των δανειζομένων κρατών και των δημόσιων δανειστών τους. Στην περίπτωση της Ελλάδας, οι αποφάσεις αυτές ελήφθησαν ως αποφάσεις ενισχύσεως της δημοσιονομικής πειθαρχίας βάσει του άρθρου 126 παρ. 9 ΣΛΕΕ, που αναφέρεται σε "προειδοποίηση-όχληση" εκ μέρους του Συμβουλίου για τη λήψη συγκεκριμένων μέτρων αντιμετωπίσεως του υπερβολικού ελλείμματος, αφού έχει προηγηθεί σχετική σύσταση (πάλι του Συμβουλίου) η οποία δεν ακολουθήθηκε από αποτελεσματικά μέτρα. Στις περιπτώσεις της Ιρλανδίας και της Πορτογαλίας, οι σχετικές αποφάσεις ελήφθησαν ως αποφάσεις χρηματοοικονομικής αρωγής σε εκτέλεση του προαναφερθέντος κοινοτικού κανονισμού αλληλεγγύης 407/2010, προφανώς διότι τα κράτη αυτά πρόλαβαν και υπέβαλαν οικονομικά προγράμματα που εγκρίθηκαν, συμμορφούμενα εγκαίρως στις προηγηθείσες συστάσεις του Συμβουλίου {tip Επεξήγηση :: Ας υπομνησθεί ότι το άρθρο 126 ΣΛΕΕ προβλέπει, μετά τη διαπίστωση του υπερβολικού ελλείμματος από το Συμβούλιο, συστάσεις του Συμβουλίου, που ακολουθούνται, σε περίπτωση μη συμμορφώσεως, από προειδοποίηση και κυρώσεις (βλ. και κανονισμό 1467/97, γνωστός ως μέρος του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης).}{/tip}. Γι' αυτό και στις δύο τελευταίες περιπτώσεις η περιγραφή των απαιτούμενων μέτρων είναι λιγότερο λεπτομερής απ' ό,τι στην πρώτη περίπτωση.

Ωστόσο, παρά την επίκληση των σχετικών νομικών βάσεων, διαπιστώνεται ότι τα μέτρα που απαιτούνται-επιβάλλονται στα κράτη μέλη αφορούν τομείς στους οποίους η ΕΕ είτε δεν έχει νομοθετήσει (ιδίως επειδή απαιτούν ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου που δεν έχει επιτευχθεί) είτε δεν έχει καν αρμοδιότητα. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η φορολογία, για την εναρμόνιση της οποίας απαιτείται ομοφωνία (άρθρα 113 και 114 ΣΛΕΕ), κάτι που δεν εμπόδισε, όμως τις σχετικές αποφάσεις του Συμβουλίου να απαιτούν αυξήσεις συντελεστών τόσο για τους έμμεσους όσο και τους άμεσους φόρους, καταργήσεις φοροαπαλλαγών, αλλαγές στη φορολογική κλίμακα, θέσπιση τεκμηρίων, φορολογία ακινήτων, εκτός από την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής και την αναδιοργάνωση της Εφορίας. Εξίσου χαρακτηριστικό είναι και το παράδειγμα της κοινωνικής ασφάλισης, για την εναρμόνιση της οποίας απαιτείται επίσης ομοφωνία (χωρίς να υφίσταται καν η προοπτική μελλοντικής μετάβασης σε πλειοψηφικές αποφάσεις), για την οποία επίσης απαιτούνται μεταρρυθμίσεις όπως η αύξηση του ορίου συνταξιοδότησης, η μείωση των συντάξεων, η κατάργηση κοινωνικών επιδομάτων. Και γενικότερα, στον τομέα των εργασιακών σχέσεων, απαιτείται ο παραμερισμός των συλλογικών συμβάσεων, η μείωση του κατώτατου μισθού, η διευκόλυνση των απολύσεων με τη μείωση των σχετικών αποζημιώσεων κλπ., ενώ οι σχετικές αποφάσεις σε ευρωπαϊκό επίπεδο θα απαιτούσαν ομοφωνία (άρθρο 153, παρ. 2 ΣΛΕΕ). Αλλά και στο γενικότερο οικονομικό δίκαιο προβλέπονται αλλαγές, όπως το άνοιγμα των κλειστών επαγγελμάτων, ενώ και πέραν αυτού, οι απαιτήσεις φθάνουν μέχρι το δίκαιο της χωροταξίας (νομιμοποίηση αυθαιρέτων) ή τη διαχείριση των υδάτων, θέματα που κατά τη Συνθήκη έπρεπε να αποφασίζονται επίσης ομόφωνα (άρθρο 192, παρ. 2 β ΣΛΕΕ). Ακόμη περισσότερο, οι απαιτήσεις των σχετικών αποφάσεων αφορούν και τομείς στους οποίους η Ενωση δεν έχει καν αρμοδιότητα, όπως τη νοσοκομειακή περίθαλψη (εισιτήριο εξωτερικών ιατρείων, φαρμακευτικές δαπάνες και είδος φαρμάκων) (πρβλ. άρθρο 168, παρ 7 ΣΛΕΕ), την εκπαίδευση (με τον εξορθολογισμό της) (πρβλ. άρθρο 165 ΣΛΕΕ), τη δημόσια διοίκηση (με αριθμημένο περιορισμό των προσλήψεων υπαλλήλων και μείωση των αποδοχών τους) τις αμυντικές δαπάνες (με πλαφόν δαπανών) ή την εκποίηση δημόσιας περιουσίας και δημοσίων επιχειρήσεων (με αναφορά του τιμήματος που πρέπει να επιτευχθεί), παρά το ότι το ιδιοκτησιακό καθεστώς είναι εθνικό ζήτημα (άρθρο 345 ΣΛΕΕ), όπως και η εθνική άμυνα (μέχρις συστάσεως κοινής ευρωπαϊκής άμυνας-βλ. άρθρο 42 ΣΕΕ) {tip Επεξήγηση :: Βλ. την κωδικοποιητική απόφαση 2011/734/ΕΕ, ΕΕ Λ 296 της 15.11.2011, σ. 38, που ήδη τροποποιήθηκε με την απόφαση 2011/791/ΕΕ, ΕΕ Λ 320 της 3.12.2011, σ. 28 επ. και αναφέρεται στη μονιμοποίηση του εκτάκτου τέλους επί των ακινήτων, εκκαθάριση συγκεκριμένων δημοσίων οργανισμών, ιδιωτικοποίηση άλλων στοιχείων (συμμετοχών) του Δημοσίου, νέο μισθολόγιο των δημοσίων υπαλλήλων, αναδιοργάνωση των Εφοριών, ηλεκτρική συνταγογράφηση φαρμάκων κλπ.}{/tip}.

Με άλλους λόγους, μέσω των αποφάσεων για την επιβολή δημοσιονομικής πειθαρχίας και έναντι του απαραίτητου ανταλλάγματος της χρηματοοικονομικής αρωγής η Ενωση εμφανίστηκε παναρμόδια για να ρυθμίσει πλήρως τις υποθέσεις των κρατών μελών που αντιμετωπίζουν χρηματοοικονομικές δυσχέρειες, αγνοώντας την έλλειψη γενικών νομοθετικών κειμένων σε ευρωπαϊκό επίπεδο ελλείψει ομοφωνίας ή και ελλείψει αρμοδιότητας. Χάριν της επιτεύξεως ποσοτικοποιημένων δημοσιονομικών στόχων οι απαιτήσεις των σχετικών αποφάσεων υπερβαίνουν σαφώς τη σφαίρα του δημοσιονομικού δικαίου {tip Επεξήγηση :: την οποία επίσης, δικαιολογημένα, ρυθμίζουν (ως προς τις στατιστικές αρχές, το δημόσιο λογιστικό, τον περιορισμό των δημοσίων επενδύσεων, τον συντονισμό τους με άξονα τα κοινοτικά προγράμματα κλπ.)}{/tip}, υποτάσσοντας το "γενικό" ουσιαστικό (φορολογικό, κοινωνικό, εργατικό, εμπορικό, διοικητικό) δίκαιο στις δημοσιονομικές απαιτήσεις και στη λογιστική λογική, σύμφωνα με τους όρους που θέτουν οι δανειστές {tip Επεξήγηση :: Πρόκειται καταρχήν για τους δημόσιους δανειστές (κράτη μέλη, Επιτροπή, ΔΝΤ), οι οποίοι βέβαια δεν λειτουργούν ανεξάρτητα από τις αγορές που τους δανείζουν.}{/tip}, όπως ομολογείται στην αιτιολογία της αποφάσεως σχετικά με την Ελλάδα ("οι δανειστές αποφάσισαν να εξαρτήσουν τη βοήθειά τους από την τήρηση της παρούσας").

Παρά την τήρηση των τυπικών αρμοδιοτήτων (άρθρο 126, παρ. 9 ΣΛΕΕ και κανονισμός 407/10) {tip Επεξήγηση :: Σημειωτέον ότι οι σχετικές αποφάσεις εκφεύγουν, καταρχήν, του δικαστικού ελέγχου (παρ. 126, παρ. 10 ΣΛΕΕ), εκτός του ότι δεν αφορούν κανένα ιδιώτη άμεσα και ατομικά.}{/tip} η καθολική αυτή επέμβαση στη σφαίρα των κρατών μελών χρήζει ιδιαίτερης δικαιολόγησης, η οποία θα μπορούσε να αναζητηθεί στην κατάσταση ανάγκης στην οποία περιήλθαν τα δανειζόμενα κράτη μέλη και, κατ' επέκταση, η ίδια η Ευρωζώνη, η οποία έπρεπε να αντιμετωπιστεί με κάθε τρόπο. Τα ευρωπαϊκά όργανα "υποκαταστάθηκαν" κατά κάποιον τρόπο στα εθνικά που δεν είχαν ενεργήσει τα δέοντα (όπως έχει συμβεί μεμονωμένα και στο παρελθόν, όταν στο αδρανές Συμβούλιο υπεκατεστάθη η Επιτροπή ή τα κράτη μέλη {tip Επεξήγηση :: Στον τομέα της γεωργίας και της αλιείας, βλ. ΔΕΚ, Kirk, 63/83, Συλλ. 1984, σ. 2689 (2717),Pluimveeslachterijen/ van Miert, 47, 48/83, Συλλ. 1984, σ. 1721 (1738 επ.), Dietz-Metti, C-158/99, Συλλ. 1990, I-2013.}{/tip}, και κατ' εφαρμογή της περίφημης αρχής της "επικουρικότητας", προέβησαν σε "διοίκηση αλλοτρίων" {tip Επεξήγηση :: Βλ. Pechstein, Die Mitgliedstaaten der EG als "Sachwalter des gemeinsamen Interesses, Nomos 1987.}{/tip} χάριν της σωτηρίας των κρατών που ήταν σε κίνδυνο και της Ευρωζώνης/ΕΕ γενικότερα. Δεν χρειάζεται να αναφερθεί ότι η σκέψη αυτή μπορεί να οδηγήσει και σε άλλες παρεμβάσεις εάν αυτό κριθεί αναγκαίο λόγω της αδράνειας των ενισχυομένων κρατών, ιδίως κατά την εκτέλεση των σχετικών αποφάσεων. Η συνεπακόλουθη απώλεια της κυριαρχίας αποτελεί επίσης ένα "χαμένο Σύνταγμα" σε εθνικό, αυτή τη φορά, επίπεδο {tip Επεξήγηση :: που επισύρει και περιστολή της δημοκρατικής αρχής, η οποία προϋποθέτει κυριαρχία.}{/tip}.

Ωστόσο, η μαζική αυτή παρέμβαση στη σφαίρα των ενισχυομένων κρατών μελών παρέμενε αποσπασματική και "εμβαλωματική". Ηταν προφανής η ανάγκη να υπάρξει γενικότερη ρύθμιση για τις περιπτώσεις αυτές, ώστε να υπάρχει εφεξής ένα γενικότερο πλαίσιο δράσης, το οποίο θα οδηγούσε σε εξορθολογισμό των οικονομικών πολιτικών, σύμφωνα μάλιστα με το λεγόμενο Σύμφωνο για το Ευρώ του Μαρτίου 2011, που προσέφερε "ιδέες" για σύγκλιση μέσω του (εθελοντικού) "ανοιχτού" συντονισμού σε τομείς όπως η φορολογία, η κοινωνική πολιτική, τα εργασιακά θέματα κλπ. και χαράσσοντας τη γενική κατεύθυνση για την πολιτική που θα έπρεπε να ακολουθηθεί επί της ουσίας…